¿Quién controla las concesiones y las PPPs?

Opinión – Todos hemos oído hablar que con las concesiones y las PPPs se resolverían los problemas de la infraestructura del país, dando por supuesto que no es necesario controlar estos tipos de contratos.

La lógica subyacente es que como el concesionario (o su equivalente en una PPP) tendrá que construir la obra y después tendrá que mantenerla (y en algunos casos tendrá que brindar los servicios de las mismas) por un largo plazo, su proceder será tal, que por su propio interés hará las obras con el diseño correcto, empleará los materiales adecuados, construirá según las reglas del buen arte y realizará el control de calidad correspondiente, porque dado que será responsable en el largo plazo, más le vale hacer las cosas bien desde el principio.

Esta lógica subyacente puede ser teóricamente muy acertada si todos los comportamientos y circunstancias fueran como deben ser y fueran todos previsibles.

La realidad muestra que no es así, ni en Uruguay ni en el mundo, y que es necesario controlar (fiscalizar, les llaman algunos, otros, realizar la superintendencia) las concesiones, de la misma forma que se controlan las obras públicas que paga el Estado en el régimen tradicional.

Es más, hay necesidad de controlar los medios (las obras, su calidad y cantidades) y además es necesario controlar los resultados (el nivel de servicio de la carretera, la condición de la prestación de los servicios en la cárcel, la eficiencia de la concesión portuaria o aeroportuaria, etc.). Toda una nueva forma de medir los servicios por resultados, algo a lo que en el país no estamos acostumbrados.

Y la falta de costumbre, puede llevar no solamente a no saber controlar los resultados, sino a una instancia anterior, a la de la inclusión de requerimientos de resultados absurdamente exigentes, que se piden en las bases de licitación, máxime cuando esos resultados son a largo plazo.

El problema no se agota en el control de la calidad del medio o del resultado, porque además la base de toda concesión es una ecuación económico financiera que es la que hace el negocio viable al privado y que hace el acuerdo concesional o de PPP, atractivo para el Estado. Y es necesario seguir la evolución de esta ecuación, si el Estado no se quiere encontrar con un reclamo del contratista por alteración de la ecuación económico-financiera por las mil y una razones que la imaginación o la propia realidad pueden dar para presentar los mismos.

Seguramente, cuando exista alguna razón que ampare al contratista, éste reclamará. Pero cuando se dé la situación inversa donde las circunstancias imprevistas favorezcan en más al contratista: ¿quién le pedirá la simétrica reclamación desde el lado del Estado o al menos un crédito generado?

Por lo pronto, si no hay seguimiento, nadie siquiera lo podrá hacer y pasivamente se dejará de obtener el razonable beneficio que bien podría repercutir al Estado o en beneficio de los usuarios (por ejemplo, bajando precios o tarifas)

Pero aquí no terminan las cuestiones, pues además todas las concesiones y PPPs se encuentran en el marco de un complejo nudo de relaciones contractuales de fideicomisarios, fideicomitentes, concedentes, concesionarios, calificadores de riesgo, agentes de valores, etc.

¿Qué pasará cuando se vulneren estos contratos por parte de alguno de los tantos actores? ¿Quién suministrará la información objetiva de la obra, de su calidad de servicio, de los grados de cumplimiento-incumplimiento? ¿Quién será el que aportará la información para eventualmente rescindir el contrato o para premiar una performance superior a la mínima requerida?

Si no hay equipos de seguimiento, no habrá información para el sustento del accionar administrativo y jurídico.

Pensemos, por un momento, la situación frente a una rescisión anticipada de un contrato. ¿Cómo sabe el Concedente la obra que va a recibir si no existió el seguimiento?

¿Cómo se podría haber resuelto el reclamo de Consorcio del Este por la baja del tránsito debido a la crisis del 2002 si no hubiera existido información que documentara la baja efectiva del mismo?

La ecuación económico-financiera de Puerta del Sur que se remató en plena baja de pasajeros en la crisis, para recuperarse rápidamente dos años después, ¿resultó en un beneficio en materia de ingresos para el Estado o para los usuarios?

¿Las obras en la PPP de la cárcel? ¿O para la PPP de los circuitos viales convocados? ¿Cuentan con previsiones para el seguimiento de las condiciones de todas ellas?

Y nos podríamos remontar a las concesiones del transporte público de pasajeros de cualquier tipo. ¿Consideran los lectores que hay seguimiento y control de esas concesiones?

Parecería que a esta altura de la lectura de este artículo, no deberían caber dudas de la necesidad del control de las concesiones y de las PPPs, siendo necesario realizar el seguimiento constante de las mismas.

Seguramente desde la academia se pueda decir que esto se resuelve con los reguladores que son los encargados del control de las concesiones. Cierto en parte, pero incompleto.

Los reguladores verán las condiciones de competencia entre prestadores, las acciones discrecionales de los concedentes, las faltas de los concesionarios, pero no son quienes van a ver el estado de las rutas, la realización de las inversiones con las calidades pactadas en el contrato, no van a medir los resultados del servicio de hotelería del penal, la regularidad del servicio.

Los reguladores actuarán si hay un Concedente pendiente del comportamiento de los concesionarios o si hay reclamos de parte de los usuarios, debidamente formalizados y documentados.

No son por tanto los reguladores, sino los responsables de las áreas respectivas del Estado los que deben realizar el seguimiento y no olvidarse que siendo Estado, están representando a los usuarios y a los ciudadanos.

Porque también, y nos referiremos a ello en otro artículo, parecería que estos arreglos contractuales son negocios entre el Estado y el privado y muchas veces se olvida que en realidad hay que pensar en el usuario y que no es cuestión de que sea un negocio para el privado y un despojarse de responsabilidades del Estado, lo que debe animar una concesión o una PPP.

Pero volvamos al tema: ¿Cuánto cuesta un servicio de este tipo? No creo que supere, por lo general, el 1% del valor de las inversiones. Bien vale la pena el gasto.

Si estamos de acuerdo que hay que hacerlo y que no es caro, entonces lo que hay que hacer es salir a contratar al personal técnico que pueda prestar el servicio.

Pero, ¿qué pasa?

Lo que efectivamente acontece es que no hay prácticamente nadie preparado para controlar las concesiones o las PPPs , por lo que se impone, en forma urgente, la capacitación de ingenieros, arquitectos, contadores o economistas y abogados (para mencionar las disciplinas más habituales vinculadas a estos temas) que estén en condiciones de saber lo que se debe controlar en estos tipos de contratos y ponerlos a aprender sobre los casos reales de las concesiones en marcha con la supervisión de locales o extranjeros, duchos en el arte del control de este “nuevo” tipo de contratos.

Ya que como se sabe, y es muy bueno recordar en estas instancias, “curar” es mucho más caro que “prevenir”.

Por Ing. Lucio Cáceres

Ing. Civil, egresado de la Universidad de la República. Vicepresidente de la Academia Nacional de Ingeniería.Fue Director Nacional de Vialidad entre 1985 y 1989, y Ministro de Transporte y Obras Públicas entre 1995 y 2005. Profesor de la Universidad de la República (1975-2010), Universidad de Montevideo (2011). Profesor del curso Máster de la Universidad de Piura, Perú (2012-2013). Asesor de empresas de construcción privada y de mantenimiento a partir de 2005. Asesor Regional en Infraestructura (ingeniería de infraestructuras, ingeniería del transporte, evaluación de proyectos, asociaciones público-privadas y concesiones). Realiza Evaluación económica de proyectos de inversión para OEA. Ha trabajado junto a UNOPS en proyectos de infraestructura (aeropuertos, puertos y carreteras), asesorando a gobiernos y los inversores institucionales. Consultor para el Banco Mundial, el BID, la CAF y los gobiernos de Argentina, Chile, China, Colombia, El Salvador, Honduras, Paraguay, Panamá y Perú.